“要解決這個問題，應(yīng)該是讓更多的農(nóng)業(yè)人口，尤其是農(nóng)業(yè)類就業(yè)人口到城市去創(chuàng)造更大的經(jīng)濟(jì)動能。”

——劉守英

2021年是“十四五”開局之年，我國將開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程。為實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系，完善國家現(xiàn)代治理體系，需要推動改革再突圍。為此，中信出版集團(tuán)特邀“十四五”規(guī)劃專家委員會委員、國務(wù)院發(fā)展研究中心原副主任劉世錦，中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院黨委書記、院長劉守英，上海交通大學(xué)特聘教授陸銘，圍繞《讀懂“十四五”：新發(fā)展格局下的改革議程》一書進(jìn)行了線上研討會，深入分析了“十四五”規(guī)劃和實(shí)現(xiàn)2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)的背景、挑戰(zhàn)和機(jī)遇。本推送根據(jù)錄音整理，未經(jīng)作者審閱。

《讀懂“十四五”》這本書是一個集體研究的成果，大家下了很大的功夫。通過一份總報(bào)告和一批專題的研究成果，各領(lǐng)域?qū)＜壹杏懻摿恕笆奈濉焙偷?/SPAN>2035年，也就是今后5—15年經(jīng)濟(jì)社會領(lǐng)域的一些重大改革。內(nèi)容講到了產(chǎn)權(quán)制度改革、企業(yè)治理結(jié)構(gòu)改革的問題、財(cái)稅體制改革的問題、金融體制改革的問題、創(chuàng)新的問題、綠色發(fā)展的問題、對外開放的問題。每個問題我們都可以開一次會議。但是其中一個重要的議題就是都市圈、城市群的發(fā)展。

結(jié)構(gòu)性潛能對經(jīng)濟(jì)增長來講是第一位

當(dāng)然，我們在討論這些問題的時(shí)候，還是要堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向、問題導(dǎo)向。什么叫目標(biāo)導(dǎo)向？就是對準(zhǔn)我們要達(dá)到的目標(biāo)應(yīng)該進(jìn)行哪些改革。問題導(dǎo)向就是有什么問題，為了解決這問題而去推動改革。也就是我們平常講的逢山開路、遇水架橋，最后就是改革要落地，要有成效。

最近我講得比較多，怎么理解中國經(jīng)濟(jì)下一步的增長動能。去年我們遇到了前所未有的疫情沖擊，和其他國家一樣，我們采取了相對寬松的貨幣和財(cái)政政策。現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)基本上接近恢復(fù)到正常狀態(tài)，所以最近大家都在討論一個問題就是這種寬松的政策什么時(shí)候退出，以及如何退出。決策層的態(tài)度是很明確的，就是不會急轉(zhuǎn)彎，但是這個彎還是要轉(zhuǎn)，而且要轉(zhuǎn)好這個彎。不急轉(zhuǎn)彎是因?yàn)橹袊?jīng)濟(jì)目前還沒有完全恢復(fù)，特別是國際上疫情能不能以及何時(shí)才能夠控制得住，還有很大的不確定性。比如我國的宏觀杠桿率前兩年是比較高的，經(jīng)過努力已經(jīng)控制到一個比較低的水平，但是過去的一年又提升了20多個百分點(diǎn)。最近樓市、股市，有些地方比較熱，原因在什么地方？有沒有泡沫的因素？這個問題還不好做結(jié)論，但是已經(jīng)出現(xiàn)了令人擔(dān)心的現(xiàn)象，特別是有些金融風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)在已經(jīng)開始暴露。所以在這種情況下這個彎一定要轉(zhuǎn)，而且要轉(zhuǎn)好。

中國在過去一段時(shí)間，宏觀政策總體上是克制的，而且度把握的比較好，沒有像西方國家那樣搞大水漫灌，但同時(shí)基本上滿足了救助和恢復(fù)經(jīng)濟(jì)的需求。所以當(dāng)我們的經(jīng)濟(jì)回歸常態(tài)以后，宏觀政策的所謂轉(zhuǎn)彎難度相對還比較小。

但是最近我注意到一個情況，就是很多人把經(jīng)濟(jì)增長的寶押在宏觀政策上，總是希望宏觀政策松一些，以為松一些中國經(jīng)濟(jì)就會好一些。所以我覺得需要講清楚一個問題，包括貨幣政策、財(cái)政政策在內(nèi)的宏觀政策，在現(xiàn)階段中國經(jīng)濟(jì)增長中到底起什么作用。

從邏輯上來講，宏觀政策在經(jīng)濟(jì)增長中主要起短期平衡和穩(wěn)定的作用。中國經(jīng)濟(jì)將近40年是高速增長，過去一些年已經(jīng)轉(zhuǎn)入中速增長。我們之所以能夠高速增長、中速增長，主要靠的是結(jié)構(gòu)性潛能。什么叫做結(jié)構(gòu)性潛能呢？就是中國作為一個后發(fā)經(jīng)濟(jì)體，在技術(shù)進(jìn)步、結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級、城市化等方面所具有的增長潛能。通俗地說就是發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體已經(jīng)做過了，中國正在做，或者我們有可能有條件做的事情，這些事情所帶動的增長動能。如果一定要排個順序的話，結(jié)構(gòu)性潛能對經(jīng)濟(jì)增長來講是第一位的，宏觀政策是第二位甚至第三位的。當(dāng)然這個排序未必合理，因?yàn)榻Y(jié)構(gòu)性潛能和宏觀政策的作用各不相同，不能相互替代。但是如果沒有結(jié)構(gòu)性潛能，宏觀政策再高明其實(shí)你也不會比發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體好到哪去，很難有高速或者中速的增長。所以我們可以把結(jié)構(gòu)性潛能看成是一只蘋果，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體是一只熟透了的蘋果，中國這只蘋果目前只熟了一半，還是半紅半青，所以我們還是有結(jié)構(gòu)性潛能可以利用的。我是想強(qiáng)調(diào)我們把主要的注意力和精力還是要放到發(fā)掘結(jié)構(gòu)性潛能，而不是宏觀刺激政策上來。否則如果本末倒置，我們將會貽誤戰(zhàn)略機(jī)遇期。

“1+3+2”的結(jié)構(gòu)性潛能框架

潛能到底怎么理解？我們在高速增長期，結(jié)構(gòu)性潛能主要是房地產(chǎn)、基建、出口等等，但是最近一些年這些結(jié)構(gòu)性潛能在逐步地減弱或者消退，所以“十四五”，乃至更長一段時(shí)間，比如說到2035年，我們必須著力發(fā)掘與中速增長期相配套的這些結(jié)構(gòu)性潛能。

最近我提了一個“1+3+2”的結(jié)構(gòu)性潛能框架，“1”就是我們今天會議討論的主題，就是都市圈、城市群發(fā)展為龍頭，為下一步中國的中速高質(zhì)量發(fā)展打開空間。我先講一個最簡單的判斷，就是“十四五”期間乃至以后更長一段時(shí)間，中國經(jīng)濟(jì)新的增長動能百分之七八十應(yīng)該就在這個范圍之內(nèi)，就是在都市圈和城市群這個范圍之內(nèi)。

所謂“3”是指實(shí)體經(jīng)濟(jì)方面，我們得補(bǔ)上中國經(jīng)濟(jì)循環(huán)過程中新的三大短板，過去一些年我們也是補(bǔ)三個短板，現(xiàn)在新的三個短板要補(bǔ)：一是基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)效率不高，像能源、物流、通信、金融等基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域仍然不同程度地存在著行政性壟斷、競爭不足，所以補(bǔ)這個短板將有利于全社會降成本；二是中等收入群體規(guī)模不大，今后10-15年我們提了一個目標(biāo)，就是中等收入群體應(yīng)該實(shí)現(xiàn)倍增的目標(biāo)。也就是說，由目前的4億人左右增加到8-9億人。實(shí)現(xiàn)這個目標(biāo)，補(bǔ)上這個短板將有利于擴(kuò)大需求，特別是消費(fèi)需求，同時(shí)擴(kuò)大人力資本；三是基礎(chǔ)研發(fā)能力不強(qiáng)，中國最近幾年創(chuàng)新發(fā)展很快，但是基礎(chǔ)研究和源頭創(chuàng)新是我們的短板。最近一段時(shí)間，國際上有人卡我們的脖子，但是我們自己看一看，就我們內(nèi)循環(huán)有沒有自己“卡脖子”的地方，基礎(chǔ)研究、源頭創(chuàng)新就是我們自己的短板，或者說自己“卡脖子”的環(huán)節(jié)。所以只有補(bǔ)上這個短板，才能夠有效地應(yīng)對外部“卡脖子”問題，同時(shí)為建設(shè)創(chuàng)新型國家打牢基礎(chǔ)。

所謂“2”是指數(shù)字經(jīng)濟(jì)和綠色發(fā)展為兩翼，數(shù)字經(jīng)濟(jì)和綠色發(fā)展它是全球范圍內(nèi)的一個新的增長潛能。最近我注意到歐盟講疫后重建的時(shí)候，經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的時(shí)候，特別強(qiáng)調(diào)兩個動能：一個是數(shù)字技術(shù)，一個是綠色發(fā)展。這是全球范圍的一個新的增長動能。但是盡管這是一個新的增長潛能，但是我們中國有優(yōu)勢。剛才我講的“1+3+2”這個結(jié)構(gòu)性潛能就是一個龍頭引領(lǐng)，補(bǔ)足三大短板，兩個翅膀賦能。

都市圈、城市群發(fā)展的5個問題

關(guān)于未來都市圈、城市群的發(fā)展，我想點(diǎn)五個問題：

第一個問題，就是城市化到了這個階段，為什么它會采取都市圈、城市群的形態(tài)？據(jù)我所知，最近幾年人口流動重點(diǎn)已經(jīng)不是由農(nóng)村到城市，而是由小城市或者說中西部的城市、東北的城市到三大都市圈，還有內(nèi)地的一些省會城市為主的新的都市圈。那么為什么會發(fā)生這樣一種流動？當(dāng)然我們經(jīng)濟(jì)學(xué)上講的是所謂的集聚效應(yīng)，就這個集聚效應(yīng)怎么提高生產(chǎn)率，包括都市圈本身它演變的規(guī)律和特點(diǎn)是什么，這方面其實(shí)現(xiàn)在還有爭議，但是我覺得這是一個基本的理論問題需要搞清楚。

第二個問題，就是生產(chǎn)要素，特別土地、人員、資金。這些要素的雙向流動，或者說它的市場化，這個和都市圈、城市群發(fā)展到底有什么關(guān)系。剛才我們講的集聚效應(yīng)，集聚效應(yīng)就是前提要素要能夠流動起來，我們最近一些年遇到的問題，比如農(nóng)民要進(jìn)城很困難，找工作可以，但是基本的公共服務(wù)，包括一些制度性的因素，比如戶口問題很難解決，這是一個方面。另外一方面，最近幾年其實(shí)很多城里人也想下鄉(xiāng)，特別是要搞都市圈的發(fā)展，重點(diǎn)是那個圈的發(fā)展，很多城里人想到核心城市周邊的小城市里去，現(xiàn)在那些地方可能還是農(nóng)村，但現(xiàn)在面臨著各種各樣的問題和困難。就所謂城里人下鄉(xiāng)似乎遇到的困難不比農(nóng)村進(jìn)城少，有些方面可能還多。像土地問題，我們現(xiàn)在農(nóng)村集體土地制度改革，特別像集體土地入市的問題，宅基地能不能流轉(zhuǎn)？怎么流轉(zhuǎn)？很多理論問題，具體的操作中的政策問題都和都市圈、城市群的發(fā)展都是硬約束。

第三個問題，就是都市圈、城市群的發(fā)展和我們現(xiàn)在區(qū)域發(fā)展是什么關(guān)系。最近討論比較多，南北區(qū)域差距拉大。我直觀的感受我覺得和我們這兩年有直接的關(guān)系，這可能就是我們需要討論的一個問題。

第四個問題，就是空間規(guī)劃，特別是城市規(guī)劃與市場機(jī)制之間的關(guān)系。我們平常講的規(guī)劃定了以后，一張藍(lán)圖畫到底。但是回過頭看看，我們過去做的規(guī)劃有些也不大符合實(shí)際。因?yàn)橐?guī)劃最終還是人在制定的，人的認(rèn)識是有局限性的。在改革開放開始的時(shí)候，我們認(rèn)為通過政府可以做出很好的規(guī)劃，來規(guī)劃行業(yè)的發(fā)展、企業(yè)的發(fā)展，政府有了規(guī)劃以后，行業(yè)、企業(yè)按照規(guī)劃做就行了，但是之后慢慢發(fā)現(xiàn)這個是做不到的。現(xiàn)在在空間上，是不是說我們一些主管部門做一個規(guī)劃就一定符合實(shí)際，就很高明？我看過這個領(lǐng)域的一些文獻(xiàn)和政府文件，也曾經(jīng)跟他們討論過一個問題，就是在空間規(guī)劃領(lǐng)域的文件中我?guī)缀鹾苌倏吹教崾袌龅淖饔茫矝]有看到市場在資源配置中起決定性作用這句話。市場在空間規(guī)劃領(lǐng)域還需要不需要，起不起決定性的作用？這是一個理論問題，我覺得確實(shí)需要探討。

當(dāng)然，它實(shí)際上也是個現(xiàn)實(shí)問題。因?yàn)槲覀�人的觀察是市場是在起作用，最直接的就是人口和流向。我們講都市圈、城市群的發(fā)展，發(fā)展最快的就是人，就是老百姓有兩條腿他所做出的選擇，他們?nèi)ツ切┑胤绞前l(fā)展最快的。所以有沒有一種必要是說我們的規(guī)劃，包括我們的公共服務(wù)的配給，包括一些土地等等資源的分配，有些土地指標(biāo)還要分配，是不是可以和市場的信號之間能夠建立起一種聯(lián)系？這些問題我覺得需要討論。

第五個問題，就是現(xiàn)在講中等收入群體的擴(kuò)大。剛才我講的三大短板中一個就是中等收入群體，我們希望能夠倍增。它和都市圈、城市群發(fā)展是什么關(guān)系？我們有個初步的研究，就是中國將來中等收入群體擴(kuò)大，也就說是現(xiàn)在還有一部分處在低收入狀態(tài)的這部分人，他有可能成為中等收入群體的，大部分是農(nóng)民工，已經(jīng)進(jìn)城了，他們下一步是最有可能進(jìn)入中等收入群體的，但是他們在什么地方能夠進(jìn)入中等收入群體呢？可能相當(dāng)大一部分就是在都市圈、城市群的范圍之內(nèi)。所以都市圈、城市群的發(fā)展對我們推進(jìn)中等收入群體的擴(kuò)大，促進(jìn)城鄉(xiāng)的融合發(fā)展的意義也是相當(dāng)重大的。這個問題我覺得也很值得深入地研究。

另外，我認(rèn)為很重要的一點(diǎn)是我們各個地區(qū)，包括各個省、各個市，甚至各個縣能不能給它比較大的自主決策權(quán)。據(jù)我所知，城市領(lǐng)導(dǎo)者有很多想法，能不能給他們比較大的自主選擇的空間，他們認(rèn)識到有更好的辦法，讓他去試一試。中國未來城市的發(fā)展應(yīng)該是讓人民生活的更富裕、更幸福、更有安全感，在更大范圍里更有競爭力。這樣都市圈、城市群的發(fā)展，從底層來講把流動的渠道打開，從政府做決策環(huán)節(jié)上，讓各個地方有比較大的選擇權(quán)。如果有這樣一個局面出現(xiàn)的話，我覺得中國的都市圈、城市群發(fā)展過程一定是生氣勃勃，一定是很有創(chuàng)新性，而且一定會出現(xiàn)我們現(xiàn)在都想象不到的創(chuàng)舉，將來會證明中國是一個很有創(chuàng)造性的國度。這個過程一個方面是使我們的經(jīng)濟(jì)能夠?qū)崿F(xiàn)增長，再一個就是我們的增長能夠更好地滿足人力資本發(fā)展的需要，人們美好生活各方面的需要。

“十四五”最重要的動能肯定是結(jié)構(gòu)性潛能，結(jié)構(gòu)性潛能就是怎么去理解都市圈、城市群作為整個結(jié)構(gòu)性潛能最重要的動能。整個中國改革開放以來最重要的發(fā)展動能實(shí)際是通過改革來推動整個中國的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，進(jìn)入“十四五”以后，我們繼續(xù)推動的結(jié)構(gòu)性動能和原來的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變有什么樣的差別，是要好好在“十四五”期間思考的。

“十四五”期間中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動力還是在城市

有一種觀念認(rèn)為中國結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變已經(jīng)差不多了，但我覺得很重要的研究是到現(xiàn)在為止的結(jié)構(gòu)性問題里面還有什么樣的動力機(jī)制？現(xiàn)在整個結(jié)構(gòu)性問題里最大的問題在哪？從數(shù)據(jù)來看，6%-7%的農(nóng)業(yè)GDP是靠將近25%的人在創(chuàng)造，這是最大的結(jié)構(gòu)性問題。我們原來認(rèn)為它是因?yàn)檗r(nóng)業(yè)的效率低，那么多的人在搞那么一點(diǎn)點(diǎn)的GDP。但是它背后的原因是什么呢？

原因是跟全世界基本經(jīng)驗(yàn)來講的反差。反差就是說所有的經(jīng)濟(jì)體在結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變中一個基本規(guī)律，是農(nóng)業(yè)就業(yè)份額的下降速度快于GDP的下降速度。我們是恰好反著的。我們是農(nóng)業(yè)GDP下降速度很快，但是就業(yè)份額下降速度很慢。這帶來的一個結(jié)果就是大量農(nóng)業(yè)勞動力沒有更好地在城市創(chuàng)造更大的經(jīng)濟(jì)動能。這個問題如果不解決，我們整個農(nóng)業(yè)問題和城市的發(fā)展動能也解決不了。所以農(nóng)業(yè)的就業(yè)份額過高和農(nóng)業(yè)GDP的比例兩個結(jié)構(gòu)性的失衡現(xiàn)象一定要解決。要解決這個問題，應(yīng)該是讓更多的農(nóng)業(yè)人口，尤其是農(nóng)業(yè)類就業(yè)人口到城市去創(chuàng)造更大的經(jīng)濟(jì)動能。

我們原來講的農(nóng)業(yè)份額的下降，制造業(yè)和服務(wù)業(yè)份額的上升，是籠統(tǒng)地講基本趨勢。但是我們最新的一個研究發(fā)現(xiàn)它是有幾個階段的：第一個階段就是大量勞動力的就業(yè)份額的快速下降。第二個階段就是農(nóng)業(yè)的就業(yè)份額和農(nóng)業(yè)GDP份額開始慢慢重合，農(nóng)業(yè)要素重組和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)革命和更多的人、更長時(shí)間的在城市，而不是在城市和農(nóng)村之間兩邊流動。這是我想講的結(jié)構(gòu)性潛能里的第一個問題，就是要解決整個中國農(nóng)業(yè)就業(yè)份額過高和不穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)性潛能，讓更多的人到城市去創(chuàng)造財(cái)富。我們現(xiàn)在講城鄉(xiāng)融合也好，講鄉(xiāng)村振興也好，不是讓這些人去農(nóng)村創(chuàng)造GDP，農(nóng)村不是創(chuàng)造GDP的地方，農(nóng)村也不是創(chuàng)造更多的經(jīng)濟(jì)動能的地方。

第二點(diǎn)為什么講都市圈和城市群的？這里是解決結(jié)構(gòu)性扭曲動的主戰(zhàn)場。中國的城市化的理解不是說我們現(xiàn)在有多少個城市，我們有多少人進(jìn)到城市就解決了中國城市化的問題。都市圈最重要的一個問題是為了促進(jìn)整個中國的國民經(jīng)濟(jì)更好地循環(huán)的主要的區(qū)域在哪？是在都市圈和城市群。第一個就是它能使各個要素之間的配置和各個要素之間的流動，還有各個要素之間的組合的效率提高。我們現(xiàn)在那么大一個版圖，如果所有的要素布局都那么長、那么大的戰(zhàn)線，你靠什么樣的機(jī)制來配置你的效率都會有問題。我的第二個理解就是解決原來結(jié)構(gòu)性問題最主要的區(qū)域?yàn)槭裁丛诙际腥Γ慷际腥κ悄軌蛱岣哌@些要素配置更有效的循環(huán)，能夠提高我們這些要素組合效率。

年前很多人說讓我一定要講講就地過年，我說你們等著看吧。很多人認(rèn)為過年還是應(yīng)該回去，如果不回去的話，中國的傳統(tǒng)，中國鄉(xiāng)村的鄉(xiāng)愁，農(nóng)民之間的分離這些問題都解決不了。但事實(shí)來看，這次農(nóng)民就地過年實(shí)際是一場非常好的演練，就是觀念的轉(zhuǎn)變、代際的轉(zhuǎn)變。年輕人在城市他過得沒有像我們想象的那樣哭哭啼啼的。就地過年實(shí)際上就是一場如果農(nóng)民在城市留下，城市形態(tài)會是什么樣的，城市經(jīng)濟(jì)是什么樣的，城市社會是什么樣的，鄉(xiāng)村社會會怎么樣，城鄉(xiāng)之間的關(guān)系會怎么樣的練。這實(shí)際上給了我們一個巨大的啟示，這些要素一定是要在重點(diǎn)的區(qū)域更好地集聚，然后更好地配置，這樣的話才能把中國的各個區(qū)域之間的關(guān)系給處理好。所以這是我想講的第二個觀點(diǎn)，就是都市圈實(shí)際上是提高我們整個國民經(jīng)濟(jì)更好循環(huán)和要素組合更好配置效率的最重要的戰(zhàn)場，不是說其它地方不好，是這些地方是更重要的。

第三點(diǎn)就是都市圈能夠?qū)崿F(xiàn)整個中國城鄉(xiāng)融合的最主要的區(qū)域。我們現(xiàn)在都在講城鄉(xiāng)融合，我的個人觀點(diǎn)是中國一定要解決城鄉(xiāng)問題，但城鄉(xiāng)問題核心就是解決城市和鄉(xiāng)村之間的經(jīng)濟(jì)的關(guān)系的問題。現(xiàn)在面臨的很大問題是不是城市和村莊兩頭一起發(fā)力，這兩種發(fā)力的方式能不能解決中國的城鄉(xiāng)問題？從循環(huán)的角度來講，這兩頭是不容易連起來的。這里面連的主要的區(qū)域在哪？是在城市和鄉(xiāng)村融合的區(qū)域。城市和鄉(xiāng)村融合的區(qū)域在哪呢？在都市圈里面。

中國要形成一個良性的城鄉(xiāng)關(guān)系，就要通過城鄉(xiāng)融合。但城鄉(xiāng)融合實(shí)際上是要尋找它能夠使城市、縣、鎮(zhèn)、村莊之間能夠有效銜接的區(qū)域，一般的地方是不具備的。我們現(xiàn)在已經(jīng)看到的長三角、珠三角這些經(jīng)濟(jì)已經(jīng)高度發(fā)展，城市跟鄉(xiāng)村之間已經(jīng)形成有效聯(lián)系的區(qū)域，是解決中國整個城鄉(xiāng)最重要的。中國未來要解決城鄉(xiāng)問題的主戰(zhàn)場是在城鄉(xiāng)融合的區(qū)域，城鄉(xiāng)融合的區(qū)域主要是在都市圈，不能夠再遍地在不同等級的城市進(jìn)行這種要素的配置，那樣的話我們真是配置不起的。

第四個觀點(diǎn)我們要實(shí)現(xiàn)整個都市圈最重要的方式一定要強(qiáng)調(diào)要素市場化配置。整個都市圈的發(fā)展不是劃一個圈就能解決的，也不是靠政府手段就能夠把要素的配置做正確的，它一定是要通過要素的流動，通過機(jī)會的尋找，另外通過城市不同功能的分工。在這個基礎(chǔ)上，政府再有效地發(fā)揮他的正確的作用，避免市場有些失靈。這樣就形成整個都市圈發(fā)展里的高效循環(huán)，另外就是功能有效的分工，就會實(shí)現(xiàn)我們整個中國結(jié)構(gòu)性潛能的發(fā)揮，真正使都市圈成為中國新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動能。

都市圈、城市群發(fā)展的5個問題

在整個中國經(jīng)濟(jì)增長的大背景下，我們通常講的經(jīng)濟(jì)增長的來源就是兩個：第一個生產(chǎn)要素積累；第二個經(jīng)濟(jì)效率的提高。從生產(chǎn)要素的積累角度來講，我們今天的人口馬上都要進(jìn)入到負(fù)增長，現(xiàn)在出生率下降非常明顯。全國現(xiàn)在的城市面積，從全國范圍角度來講已經(jīng)是擴(kuò)張非常大了。我們再看資金，現(xiàn)在中國從宏觀來講并不缺錢的，尤其在貨幣環(huán)境比較寬松情況下。中國接下來的經(jīng)濟(jì)增長如果靠生產(chǎn)要素的積累，我覺得這個動能是不足了。講到結(jié)構(gòu)效應(yīng)，最重要的一個結(jié)構(gòu)效應(yīng)其實(shí)就是農(nóng)村和城市之間的結(jié)構(gòu)效應(yīng)，小城市和大城市的結(jié)構(gòu)效應(yīng)，還有一些區(qū)域的結(jié)構(gòu)性效應(yīng)。在這個結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中要提高資源的配置效率，包括今天可能會談到人往哪里去流動，可以獲得更高的收入和更多的就業(yè)機(jī)會。土地配置到哪里，可以最大化土地的產(chǎn)出，資本往哪里配置，能夠獲得最大的投資的回報(bào)。我覺得在這個意義上來講，城市群和都市圈發(fā)展的重要性就非常清楚了。

第二，前面劉主任問到要討論為什么現(xiàn)在把都市圈和城市群的發(fā)展要提高到這樣一個高的地位。我覺得它主要原因是來自于經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的不同，當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)已經(jīng)進(jìn)入到什么樣的階段呢？盡管現(xiàn)在官方的表述說我們是在工業(yè)化后期，但是我個人認(rèn)為從經(jīng)濟(jì)指標(biāo)來講可以看到服務(wù)業(yè)在GDP當(dāng)中所占的比重和在就業(yè)當(dāng)中所占的比重都已經(jīng)超過制造業(yè)了。而這又是在我們經(jīng)濟(jì)長期以來比較重視制造業(yè)的發(fā)展的情況下出現(xiàn)的。如果我們和世界各國橫向比較，我做過一個數(shù)據(jù)的分析，我們?nèi)绻?/SPAN>OECD（經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織）發(fā)達(dá)國家在歷史同期相比較，我們今天服務(wù)業(yè)在GDP和就業(yè)當(dāng)中所占的比重，大約都要低10個百分點(diǎn)左右。也就是說，如果不是因?yàn)槲覀冮L期以來比較忽視服務(wù)業(yè)的發(fā)展的話，中國經(jīng)濟(jì)很早就應(yīng)該進(jìn)入到后工業(yè)化階段了。

那么當(dāng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入到后工業(yè)化階段的時(shí)候，我們會帶來什么樣的變化呢？那就是集聚效應(yīng)會比以前變得更加重要。那么這個集聚效應(yīng)體現(xiàn)在兩個方面：一方面如果我們單體去看一個城市的話，你會發(fā)現(xiàn)服務(wù)經(jīng)濟(jì)范圍就很廣了，包括消費(fèi)型服務(wù)業(yè)比如醫(yī)療、教育，也包括生產(chǎn)型服務(wù)業(yè)比如科技、創(chuàng)新、文化。它在經(jīng)濟(jì)當(dāng)中所占的比重特別高，尤其是大城市、特大城市。這樣一來，從生產(chǎn)要素配置的角度來講，如果壓制了大城市、特大城市的發(fā)展，實(shí)際上就壓制了這個城市服務(wù)業(yè)的發(fā)展，壓制了創(chuàng)新的發(fā)展。

另外一個集聚效應(yīng)的體現(xiàn)就體現(xiàn)在城市和城市之間的關(guān)系。當(dāng)集聚效應(yīng)不是那么強(qiáng)的時(shí)候，城市和城市之間的經(jīng)濟(jì)相對來說是獨(dú)立的，沒有那么多的互動。但中國今天的經(jīng)濟(jì)到了現(xiàn)在這個階段，隨著集聚效應(yīng)的增強(qiáng)，城市和城市之間的聯(lián)系變得越來越重要，而大城市跟周邊的中小城市、農(nóng)村之間的都市圈內(nèi)部的緊密聯(lián)系也變得越來越重要。在現(xiàn)在集聚效應(yīng)變的更加強(qiáng)的情況下，通過都市圈和城市群的發(fā)展，形成一個新的增長動力，優(yōu)化我們經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)，它就到了必須要破題的一個階段。

具體來講，它對就業(yè)有什么影響？對消費(fèi)有什么影響？通過各種各樣的數(shù)據(jù)，包括我自己的研究可以展現(xiàn)出一個結(jié)果，對就業(yè)肯定是促進(jìn)的。比如中國今天整個勞動力市場，越是大規(guī)模的城市失業(yè)率越低，勞動力短缺現(xiàn)象越嚴(yán)重。包括給農(nóng)民工提供大量就業(yè)崗位的生活消費(fèi)性服務(wù)業(yè)里就大量存在的是勞動力短缺問題。那么消費(fèi)呢？相對來講我們的短板其實(shí)是在服務(wù)消費(fèi)里，尤其是在城市地區(qū)。比如對于吃、穿、用產(chǎn)品的消費(fèi)，已經(jīng)到了接近飽和的階段。但是相對來說，我們比較短板的是我前面講到的醫(yī)療、教育、文化的消費(fèi)，而這些消費(fèi)需要面對面地來進(jìn)行生產(chǎn)和消費(fèi)，因?yàn)榉⻊?wù)業(yè)的特性我們稱之為“不可貿(mào)易品”。這樣一來，城市，特別是大城市，對于改變我們的消費(fèi)不足的狀態(tài)，來促進(jìn)以內(nèi)循環(huán)為主的這么一個經(jīng)濟(jì)發(fā)展新格局和結(jié)構(gòu)的調(diào)整，來克服傳統(tǒng)。我們一直在講的中國經(jīng)濟(jì)投資比重比較高，而消費(fèi)比重比較低，這樣一個經(jīng)濟(jì)發(fā)展的傳統(tǒng)的困境是有好處的。

關(guān)于未來要提高中等收入階層的比重問題，大家可以想一個很簡單的道理，勞動力一定是流動到收入更高的地方去，如果讓勞動力流動到收入更高的地方，就有助于提高他的收入水平。那么中國哪里是收入高的？哪里是大家用腳投票去的地方呢？那就是以大城市為核心的都市圈，從全國范圍內(nèi)來講就是幾個發(fā)展優(yōu)勢比較強(qiáng)的城市群，特別是沿海的，京津冀、長三角、珠三角，成為大家用腳投票到那邊就業(yè)和居住的地方。

我特別同意前面劉老師講到，如果說結(jié)構(gòu)性的因素還要做排序的話，可能毫無爭議第一要提到的就是都市圈、城市群的發(fā)展。

觀念問題是首先要解決的問題

前面提了一個問題是怎么辦？我們碰到的問題在哪里？我認(rèn)為在談到具體的政策之前，我覺得觀念問題是我們首先要解決的問題。雖然我們從十八屆三中全會開始就提出讓市場成為配置資源的決定性力量，但是如果我們討論具體問題的時(shí)候就會發(fā)現(xiàn)，社會公眾，包括我們的規(guī)劃界和政策制定者是不相信市場的，尤其是在我們今天所討論到城市的問題、城鄉(xiāng)間問題和都市圈、城市群發(fā)展的問題時(shí)，我們是不相信市場的。我們在看一些具體規(guī)劃時(shí)根本找不到“市場”兩個字，我們看到的都是政府怎么去干預(yù)，怎么去扭轉(zhuǎn)。產(chǎn)生這種情況的原因是什么？一方面當(dāng)然和我們的起點(diǎn)有關(guān)，因?yàn)槲覀冮L期以來在人口方面、土地方面是存在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期遺留下來的對于生產(chǎn)要素配置的管制的。但是我想提兩個問題是跟科學(xué)研究有關(guān)的：

一是對城市規(guī)模的認(rèn)識。在中國一講到城市的時(shí)候，大家經(jīng)常會拿北京、上海這樣的地方來講，說我們城市不能太大了。其實(shí)我這些年一直在試圖糾正社會公眾認(rèn)識上的一個誤區(qū)，中國的城市統(tǒng)計(jì)在國際上是根本不可比的。中國的一些直轄市和比較大的地級市，轄區(qū)范圍內(nèi)所管轄的面積和人口，如果放到歐洲、美國或者日本這樣的國家，中國的每個直轄市、地級市都相當(dāng)于別人二三十個城市的概念。就以我所在的上海為例，上海管轄面積是6000平方公里，一共有20個區(qū)縣單位，這20個區(qū)縣單位如果放到東京周邊的話，就是十幾個在轄區(qū)意義上相對比較獨(dú)立的城市概念。所以我們一講中國的城市太大，就是把中國轄區(qū)意義上的城市跟其他國家的城市做比較。但是如果我們在都市圈范圍內(nèi)做比較，所謂“都市圈”在學(xué)界的共識就是以一個核心大城市為帶動的緊密連接周邊中小城市連綿發(fā)展的地帶。如果這么看的話，東京都市圈人口是3700萬，還在繼續(xù)增長。所以無論是北京還是上海和周邊可比范圍內(nèi)的人口，都遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到東京圈的范圍。比如我們中國的直轄市重慶，管轄面積比寧夏還要大，我們也把它叫做城市，其實(shí)它都是一個小省了。正是由于我們這樣一些習(xí)慣性的稱呼，才會誤以為中國城市跟別的國家城市是同一個概念。

二是關(guān)于南北經(jīng)濟(jì)的問題。南北經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距的問題集中地體現(xiàn)了中國社會各界對于城市和區(qū)域發(fā)展問題思想觀念上最大的誤區(qū)，就是集聚和平衡的關(guān)系。現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展有一個規(guī)律就是經(jīng)濟(jì)和人口集中在少數(shù)地區(qū)發(fā)展制造業(yè)、服務(wù)業(yè)，這些少數(shù)地區(qū)通常來講是國家在各方面條件比較優(yōu)越的地方，形成國家的增長極，天然就是集聚發(fā)展的。但是我們中國人的傳統(tǒng)觀念所講的平衡，其實(shí)是講經(jīng)濟(jì)和人口要均勻分布。最近我們講到的南北發(fā)展差距大，其實(shí)大家注意到南方從經(jīng)濟(jì)總量增長角度來講好像比北方快了，但是如果看人均水平，我國歷史上人均水平北方城市是比南方高的。改革開放以來，我國北方和南方的人均差距是在縮小的，也就是南方在追趕。而且我最近也有關(guān)于南北差距在發(fā)言，我講到南方因?yàn)橛虚L江沿線的城市，珠江口和長江口的城市，這個是港口條件天然帶來的。如果不把這些城市包括在中國南方城市的統(tǒng)計(jì)里，中國南北人均GDP就是一樣的。由于我們一直把平衡理解為經(jīng)濟(jì)人口要平均分布，所以就總是希望通過行政性的力量阻止生產(chǎn)要素，特別是人口的自由流動。

未來經(jīng)濟(jì)增長的4大核心問題

把這個問題搞清楚以后，接下來怎么辦呢？我認(rèn)為有幾條：

一是我認(rèn)為接下來“十四五”期間，整個國家要迅速、盡快推出一批都市圈規(guī)劃。當(dāng)前中國已經(jīng)有了京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)的規(guī)劃，成都和重慶雙城經(jīng)濟(jì)圈也被提出來，但是都市圈的規(guī)劃還是嚴(yán)重不足。最近國家發(fā)改委批復(fù)讓江蘇和安徽合作建設(shè)南京都市圈，因?yàn)槟暇┒际腥Φ慕ㄔO(shè)跨越安徽和江蘇省的邊界，這是非常重要的一步。我希望接下來，中國能打破按行政管轄的轄區(qū)范圍來做規(guī)劃和資源配置的傳統(tǒng)模式，更多地形成類似于像南京都市圈跨行政管轄邊界的都市圈的發(fā)展規(guī)劃。接下來要出現(xiàn)的類似問題，首當(dāng)其沖的就是上海怎么形成跟江浙周邊中小城市聯(lián)動發(fā)展的上海都市圈，深圳跨越城市管轄邊界跟周邊的惠州、東莞形成的都市圈，成都和重慶跨越省級的行政邊界形成雙城經(jīng)濟(jì)圈，我覺得這個要破題。

二是政策要做的事情就是人口更加自由地流動。從當(dāng)前政策的導(dǎo)向上來講，在城市群內(nèi)部率先形成相互戶籍的互認(rèn)，然后在積分落戶的時(shí)候，在城市群內(nèi)部可以讓別的城市積的分能夠在本地落戶的時(shí)候，也能夠相互承認(rèn)。我覺得廣州這方面的改革走在了全國前面，廣州已經(jīng)提出在珠三角和長三角其它城市積分的這些分值、社保繳納的年限，在廣州積分落戶的時(shí)候可以帶過來，我覺得這個非常重要。

三是都市圈范圍內(nèi)政策的焦點(diǎn)問題是土地。以上海為例，原來上海的規(guī)劃是在轄區(qū)范圍內(nèi)保留相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)業(yè)用地和生態(tài)用地，但如果上海接下來把規(guī)劃的視野放到都市圈，其實(shí)在上海轄區(qū)6000平方公里范圍內(nèi)沒有必要像今天規(guī)劃的保留那么多農(nóng)業(yè)用地和生態(tài)用地。最近上海在提“十四五”期間發(fā)展的重點(diǎn)是五大新城建設(shè)，上海的郊區(qū)要建設(shè)五個各自人口在100萬以上的相對獨(dú)立的郊區(qū)新城，我相信這招妙棋可以在上海突破前面講到的人口和土地規(guī)劃的局限，形成新的發(fā)展空間，也可能為中國一些其它都市圈的發(fā)展提供一個新的可借鑒的模式。

另外，政府要幫每一個地方去發(fā)展它自己有比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)。在一些大城市要發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，比如營商環(huán)境的改變、對于創(chuàng)新的投入、對于知識產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，像上海、深圳、北京這樣的城市就是重點(diǎn)主題。反過來現(xiàn)在有些地方傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)相對在弱化，比如東北重化工業(yè)現(xiàn)在要轉(zhuǎn)型，因?yàn)楦偁幜υ谌趸蔷鸵嘀残碌母偁幜捅容^優(yōu)勢。我認(rèn)為大家也不要對東北就覺得沒希望了，整個北方就衰落了。你看中國最為強(qiáng)大的創(chuàng)新活力還是在北京周圍，甚至到了東北周圍。最近沈陽地區(qū)有個熱議的話是力爭做第十個國家級中心城市，沈陽本身也還是集聚了相當(dāng)多的高校，包括傳統(tǒng)的軍工行業(yè)，比如哈爾濱高校實(shí)力也非常強(qiáng)，大連港口條件、旅游資源很豐富。整體東北和北方也仍然有一些地方在國家是相當(dāng)有競爭力的。還有另外一些地方，比如一些自然資源型的城市，它自然資源枯竭了，怎么辦？要適當(dāng)?shù)販p少人口，要做減量型的規(guī)劃和發(fā)展。

還有農(nóng)村地區(qū)的建設(shè)我們要怎么辦？你要考慮農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施需要什么？它需要基礎(chǔ)設(shè)施道路幫它把農(nóng)產(chǎn)品運(yùn)到別的地方去，另外中國農(nóng)業(yè)可能會隨著農(nóng)業(yè)人口減少出現(xiàn)規(guī)模化、現(xiàn)代化，是不是要有新的技術(shù)投入，要有新的資本進(jìn)入經(jīng)營現(xiàn)代的大農(nóng)場。還有自然條件、文化條件比較豐富的地方，農(nóng)村未來要做旅游和民宿。今天我們到一些中國農(nóng)村地區(qū)的民宿跟現(xiàn)在城市居民所要求的生活質(zhì)量之間還是有差距的，未來中國一些農(nóng)村地區(qū)的民宿需要新的品牌和管理，還有旅游所引申出來的產(chǎn)品，比如說紀(jì)念品、手辦等等，政府要發(fā)展的就是要考慮農(nóng)村地區(qū)旅游業(yè)怎么能夠產(chǎn)生新的附加值。

人民對美好生活的向往就是我們奮斗的目標(biāo)

我想呼應(yīng)一下前面劉主任講的一句話，就是“人民對美好生活的向往就是我們奮斗的目標(biāo)”。我們還是要好好想想人民對美好生活的向往是什么。我們在過去的城市和城鄉(xiāng)間的發(fā)展規(guī)劃，包括城市發(fā)展規(guī)劃里面，我們有太多的做法實(shí)際是跟人民對美好生活向往的方向不一致的，特別在我們做很多規(guī)劃的時(shí)候總覺得現(xiàn)在老百姓的選擇是不是一種短期行為，甚至是不理性的行為。到今天我還在各種各樣的場合碰到有人認(rèn)為我們的農(nóng)民是不理性的，如果我們一旦把一些制度改革了，比如農(nóng)村宅基地制度改革了就會產(chǎn)生天大的動蕩，到今天還有很多人有這樣的想法。

所以我認(rèn)為下一階段的發(fā)展從理念上還是要根本性扭轉(zhuǎn)，我們要相信老百姓的選擇，相信人民的選擇，相信市場的選擇，我們在政策制定上和規(guī)劃上要更多地順應(yīng)市場配置資源的方向，才能真正地做到讓市場成為配置資源決定性力量，然后政府來更好地發(fā)揮作用。

（文章來源：《比較》）