[摘  要] 區(qū)域協(xié)調(diào)主要包括確定空間尺度和制定協(xié)調(diào)手段兩方面內(nèi)容。對(duì)于前者而言，我國(guó)雖然已經(jīng)圍繞四大板塊制定了實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的基本框架，但仍未形成實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)具體目標(biāo)的適宜尺度，以“單純促進(jìn)板塊之間的協(xié)調(diào)作為中國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)著力點(diǎn)”的事實(shí)并沒有實(shí)質(zhì)性改變。這種基于單一尺度的區(qū)域協(xié)調(diào)，是我國(guó)區(qū)域分化態(tài)勢(shì)依舊嚴(yán)峻的原因之一。為此，本文在全面梳理區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展尺度類型的基礎(chǔ)上，結(jié)合新發(fā)展格局的要求，提出在“十四五”時(shí)期構(gòu)建一個(gè)以“板塊間協(xié)調(diào)構(gòu)筑藍(lán)圖性指引，問題區(qū)域協(xié)調(diào)把控政策方向，城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)保障精準(zhǔn)施策，城市群協(xié)調(diào)促進(jìn)國(guó)內(nèi)大循環(huán)”為主要內(nèi)容的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展多尺度綜合框架。

[關(guān)鍵詞] 區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展 空間尺度 新發(fā)展格局 “十四五”

引言

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是所有國(guó)家和地區(qū)在區(qū)域一體化過(guò)程中必須追求的目標(biāo)。區(qū)域協(xié)調(diào)主要包含兩部分內(nèi)容：一是空間尺度，二是協(xié)調(diào)手段。后者通常是指政府的一系列制度安排，具體包括旨在縮小區(qū)域發(fā)展差距、促進(jìn)公共產(chǎn)品供給均等化、引導(dǎo)生產(chǎn)要素自由有序流動(dòng)的區(qū)域政策和規(guī)劃等。前者則要根據(jù)各個(gè)國(guó)家和地區(qū)的實(shí)際情況來(lái)做出選擇。所謂空間尺度，是指政府為促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展而有目的地劃分出的具體空間對(duì)象，其有范圍大小之分，而且單一標(biāo)準(zhǔn)的空間尺度不能滿足區(qū)域治理的要求。空間的劃分沒有一成不變的標(biāo)準(zhǔn)，其通常取決于劃分的目的以及空間的屬性和特征，如美國(guó)BEA經(jīng)濟(jì)地區(qū)（Economic Areas，EA）劃分以及歐盟的標(biāo)準(zhǔn)地區(qū)統(tǒng)計(jì)單元目錄（Nomenclature of Territorial Units for Statistics，NUTS）的劃分標(biāo)準(zhǔn)就不盡一致。（張可云：《區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策》，北京：商務(wù)印書館，2005年，第166-172頁(yè)。）區(qū)域協(xié)調(diào)必須兼顧這兩方面的內(nèi)容，而就實(shí)際操作難度而言，決策層不難制定出較好的協(xié)調(diào)手段，但要確定適宜的空間尺度并非易事。

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展一直是中國(guó)學(xué)術(shù)界關(guān)注的熱點(diǎn)話題。大部分已有研究都是討論東部沿海與中西部?jī)?nèi)陸地區(qū)的協(xié)調(diào)，如楊敏（2005）從可持續(xù)發(fā)展、發(fā)展能力、現(xiàn)代化水平、城鎮(zhèn)化水平、人力資本和社會(huì)資源的分配六方面分析了中國(guó)東、中、西部的發(fā)展差距，并在此基礎(chǔ)上提出了改進(jìn)國(guó)家宏觀調(diào)控績(jī)效、大力推進(jìn)和深化區(qū)域合作的建議。（楊敏：《區(qū)域差距與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展》，《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2005年第2期。）事實(shí)上，東、中、西部的均衡發(fā)展一直是中國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的核心，西部大開發(fā)戰(zhàn)略、東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興、中部崛起和東部率先發(fā)展等都是圍繞這一核心的藍(lán)圖性謀劃。關(guān)于中國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)的研究在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)都是基于“三大地帶”或“四大板塊”的大尺度區(qū)域框架，并隨著區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略和主體功能區(qū)戰(zhàn)略的實(shí)施而形成中國(guó)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的主體內(nèi)容。在這一過(guò)程中，有很多學(xué)者研究了如何在既定的大尺度空間劃分下實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展，而少有學(xué)者去研究適宜協(xié)調(diào)發(fā)展的空間尺度。在早期關(guān)于“空間”的研究中，具有代表性的觀點(diǎn)是從問題區(qū)域（主要指落后區(qū)域、膨脹區(qū)域和蕭條區(qū)域）的角度出發(fā)，政府通過(guò)有目的的調(diào)控，有重點(diǎn)、分階段地協(xié)調(diào)區(qū)域關(guān)系并促進(jìn)各種類型區(qū)域的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。（胡乃武、張可云：《統(tǒng)籌中國(guó)區(qū)域發(fā)展問題研究》，《經(jīng)濟(jì)理論與經(jīng)濟(jì)管理》2004年第1期。）由于在每個(gè)板塊中都能找到這三類問題區(qū)域，這種觀點(diǎn)從某種意義上是對(duì)四大板塊劃分的突破。陳棟生（2005）在全面論述區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展內(nèi)涵的基礎(chǔ)上將空間尺度正式劃分為三大類：首先是區(qū)域政策覆蓋區(qū)，泛指四大板塊；其次是政策點(diǎn)擊區(qū)，主要是指一些問題突出的單獨(dú)區(qū)域，如資源型城市、生態(tài)保護(hù)區(qū)等；最后是經(jīng)濟(jì)合作區(qū)，主要是指通過(guò)政府推動(dòng)和市場(chǎng)運(yùn)作來(lái)實(shí)現(xiàn)各主體互利共贏的空間區(qū)域，具體包括都市圈、跨地帶的大區(qū)域和多省接壤地區(qū)等。（陳棟生：《論區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展》，《北京社會(huì)科學(xué)》2005年第2期。）這種劃分為區(qū)域政策工具的使用提供了更多參考，進(jìn)而提高了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的空間尺度多樣性。隨著“都市圈“城市群“經(jīng)濟(jì)帶”等新的空間表現(xiàn)形式的出現(xiàn)，一些學(xué)者重新思考了中國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)的空間格局。例如，覃成林（2011）認(rèn)為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制是由市場(chǎng)機(jī)制、空間組織機(jī)制、合作機(jī)制、援助機(jī)制和治理機(jī)制構(gòu)成的有機(jī)整體，主張?jiān)诳臻g組織機(jī)制中構(gòu)建多極網(wǎng)絡(luò)的空間組織體系；（覃成林：《區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制體系研究》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》2011年第4期。）張可云（2018）將區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略定義為“兩主（區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略與主體功能區(qū)戰(zhàn)略）、“三核（落后區(qū)域、膨脹區(qū)域與蕭條區(qū)域）與“四從（新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略、陸海統(tǒng)籌戰(zhàn)略、全方位對(duì)外開放戰(zhàn)略和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略），（張可云：《新時(shí)代的中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)新常態(tài)與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展》，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第3期。）從內(nèi)容主體、空間識(shí)別和戰(zhàn)略實(shí)施三方面概括了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略。總之，空間尺度的選擇是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要組成部分，但在其具體實(shí)施時(shí)還需要深入地討論與完善。

在研究現(xiàn)實(shí)問題時(shí)，西方經(jīng)濟(jì)地理學(xué)者十分重視空間尺度。新經(jīng)濟(jì)地理學(xué)于20世紀(jì)90年代初由保羅·克魯格曼（Paul Krugman）等人提出，（學(xué)術(shù)界認(rèn)為新經(jīng)濟(jì)地理學(xué)的開山之作是克魯格曼于1991年發(fā)表的《收益遞增與經(jīng)濟(jì)地理》，參見Krugman P.,“Increasing Returns and Economic Geography”, Journal of Political Economy, vol.99, no.3, 1991, pp.483-499.）它雖然彌補(bǔ)了主流經(jīng)濟(jì)學(xué)忽視空間的缺陷，但受“解釋統(tǒng)一（explanatory unification）這個(gè)一般方法論標(biāo)準(zhǔn)的制約，卻將空間尺度問題置之不理。因此，自新經(jīng)濟(jì)地理學(xué)誕生之日起，便有不少西方國(guó)家經(jīng)濟(jì)地理學(xué)者對(duì)其提出了尖銳批評(píng)。例如，馬丁·博迪（Martin Boddy）指出，新經(jīng)濟(jì)地理學(xué)因其模型構(gòu)建需要而無(wú)法處理好空間尺度問題；（Boddy M.,“Geographical Economics and Urban Competitiveness: A Critique”, Urban Studies, vol.36, no.5-6, 1999, pp.811-842.）羅恩·馬丁（Ron Martin）認(rèn)為，“新經(jīng)濟(jì)地理學(xué)”既不那么新，也不是經(jīng)濟(jì)地理學(xué)，只能稱之為地理經(jīng)濟(jì)學(xué)而不能叫新經(jīng)濟(jì)地理學(xué)。（Martin R., “The New ‘Geographical Turn’ in Economics: Some Critical Reflections”, Cambridge Journal of Economics, vol.23, no.1, 1999, pp.65-91.）喬舒·奧爾森（Joshua Olsen）更具體地指出，克魯格曼及其他地理經(jīng)濟(jì)學(xué)家利用相同的模型解釋大都市區(qū)層次、區(qū)域?qū)哟闻c國(guó)際層次的集聚，但他們從來(lái)就沒有弄清楚哪些機(jī)制對(duì)哪些空間尺度更重要。（Olsen J., “On the Units of Geographical Economics”, Geoforum, vol.33, no.2, 2002, pp.153-164.）西方學(xué)者的這場(chǎng)爭(zhēng)論有益于從理論與實(shí)踐兩個(gè)方面認(rèn)識(shí)清楚空間尺度的意義。

改革開放以來(lái)，中國(guó)的區(qū)域分化問題日漸凸顯，為了防止不平衡的區(qū)域發(fā)展態(tài)勢(shì)的擴(kuò)大，中央適時(shí)提出了若干旨在促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的區(qū)域戰(zhàn)略、政策和規(guī)劃。然而，到目前為止，區(qū)域分化的態(tài)勢(shì)依然明顯（見圖1）。從宏觀層面講，無(wú)論是三大地帶的劃分還是四大板塊的劃分，都為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的有效實(shí)施構(gòu)筑了清晰框架。但在區(qū)域戰(zhàn)略具體實(shí)施時(shí)，板塊的空間尺度依然過(guò)大，并導(dǎo)致了板塊帶動(dòng)板塊的協(xié)調(diào)方式收效不佳。這也說(shuō)明，無(wú)論制定出多么好的協(xié)調(diào)手段，若沒有制度落地和精準(zhǔn)施策的適宜尺度作為支撐，則依然難以達(dá)到預(yù)期效果。由此可見，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的有效實(shí)施不能僅僅建立在單個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的尺度基礎(chǔ)上，而應(yīng)是多維尺度的協(xié)同支撐。

圖1   四大板塊GDP及其增長(zhǎng)率

數(shù)據(jù)來(lái)源：歷年《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》。

一、中國(guó)現(xiàn)有區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的空間尺度類型

（一）大而泛的空間尺度類型

所謂大而泛的空間尺度，是指在中國(guó)全域?qū)用娓鶕?jù)地理因素和經(jīng)濟(jì)因素進(jìn)行的大范圍空間劃分。改革開放以來(lái)，中國(guó)的該類空間尺度劃分大致經(jīng)歷了兩個(gè)階段。一是2003年之前東部、中部和西部三大地帶的劃分；二是2003年之后東部、東北、中部、西部四大板塊（亦稱四大戰(zhàn)略區(qū)域）的劃分。這兩種劃分都是基于經(jīng)濟(jì)水平、發(fā)展階段的差異對(duì)中國(guó)全域空間的分類識(shí)別，其相同點(diǎn)是都旨在解決沿海地區(qū)與內(nèi)陸地區(qū)的不協(xié)調(diào)關(guān)系，不同點(diǎn)在于前者的劃分標(biāo)準(zhǔn)是經(jīng)濟(jì)因素和地理因素的結(jié)合，如將一些經(jīng)濟(jì)并不發(fā)達(dá)的沿海省份也納入東部沿海地區(qū)；后者的劃分基本上只考慮了經(jīng)濟(jì)因素，如將東北地區(qū)單獨(dú)劃分出來(lái)，同時(shí)剔除了東部沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)相對(duì)不發(fā)達(dá)的省份。目前，基于四大板塊構(gòu)建的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略已經(jīng)凝聚了各界的共識(shí)，板塊之間的協(xié)調(diào)成為了實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)的重點(diǎn)。毫無(wú)疑問，四大板塊的劃分具有極強(qiáng)的藍(lán)圖性指引作用，勾勒出了各板塊所存在的主要區(qū)域問題，我國(guó)在此基礎(chǔ)上相繼提出了“西部大開發(fā)”“東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興”“中部崛起”和“東部率先”的針對(duì)性戰(zhàn)略措施。同時(shí)，四大板塊結(jié)合主體功能區(qū)戰(zhàn)略，配套“一帶一路”建設(shè)、京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長(zhǎng)三角一體化發(fā)展、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展以及雄安新區(qū)建設(shè)等區(qū)域重大戰(zhàn)略的空間聯(lián)動(dòng)作用，形成了具有豐富內(nèi)涵的“以板塊協(xié)調(diào)帶動(dòng)全域協(xié)調(diào)”的主流框架。

然而，基于上述框架的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展并未產(chǎn)生明顯效果，不僅板塊之間的分化依然較大，而且南北的分化也日漸凸顯。事實(shí)上，不管是板塊的劃分還是針對(duì)性戰(zhàn)略和各種聯(lián)動(dòng)機(jī)制的提出都是無(wú)可厚非的，空間分化依舊顯著的原因在于兩方面。一是區(qū)域協(xié)調(diào)戰(zhàn)略并未得到區(qū)域政策和規(guī)劃的有效支撐，大尺度空間的聯(lián)動(dòng)或協(xié)調(diào)戰(zhàn)略的制定往往只是方向性把控，其最終目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)還需要依靠具體的政策和規(guī)劃；二是四大板塊內(nèi)部也存在著明顯發(fā)展差異，使得單一政策或規(guī)劃無(wú)法在板塊尺度上施行，需要分析板塊內(nèi)部子單元的發(fā)展特征并進(jìn)一步細(xì)分。因此，在現(xiàn)有的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略框架下，如何使區(qū)域政策和規(guī)劃精準(zhǔn)落地是亟待解決的問題。

總之，四大板塊的劃分為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供了戰(zhàn)略指引，但它不適用于具體協(xié)調(diào)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，其泛化且異質(zhì)的空間無(wú)法給區(qū)域政策和規(guī)劃的實(shí)施提供具體抓手。因此，有必要在四大板塊的基礎(chǔ)上根據(jù)不同類型的區(qū)域病特征對(duì)空間進(jìn)行劃分，即識(shí)別問題區(qū)域。

（二）問題區(qū)域空間尺度類型

問題區(qū)域的識(shí)別以區(qū)域生命周期理論為依據(jù)，該理論認(rèn)為任何區(qū)域在實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化發(fā)展的過(guò)程中都會(huì)經(jīng)歷從年青到成熟再到老年的演變過(guò)程，（Thompson J.H., “Some Theoretical Considerations for Manufacturing Geography”, Economic Geography, vol.42, no.4, 1966, pp.356-365.）在不同階段也會(huì)面臨著不同的區(qū)域問題和不完全一樣的要素流動(dòng)樣式，不同區(qū)域在空間發(fā)展格局中所處的競(jìng)爭(zhēng)地位也不同。將區(qū)域生命周期理論與區(qū)域病理分析結(jié)合起來(lái)，我們可以劃分出四類新常態(tài)區(qū)域，即現(xiàn)代化前區(qū)域、年青區(qū)域、成熟區(qū)域與老年區(qū)域。其中，只有年青區(qū)域不存在突出的問題，（年青區(qū)域是發(fā)展活力十足的要素凈流入?yún)^(qū)域（如 21世紀(jì)前的深圳與即將建設(shè)的雄安新區(qū)），不存在突出的區(qū)域病，大范圍區(qū)域環(huán)境變遷或中央決策重視使得這類區(qū)域的區(qū)位優(yōu)勢(shì)或政策優(yōu)勢(shì)產(chǎn)生了巨大的吸引力。）其他三類區(qū)域都存在典型的區(qū)域病。具體而言，這三類區(qū)域病可以被概括為“窮”“堵”和“老”（詳見圖2）。

圖2   區(qū)域生命周期示意圖

“窮”是指現(xiàn)代化前區(qū)域的區(qū)域病，這類區(qū)域的發(fā)展水平較低。就區(qū)域內(nèi)部而言，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以農(nóng)業(yè)為主，缺乏支撐就業(yè)和地方財(cái)政收入的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，人均收入低下，基礎(chǔ)設(shè)施不健全；就區(qū)域間而言，要素凈流出嚴(yán)重。在四大板塊中，這類區(qū)域主要存在于廣大西部地區(qū)中，但在其他板塊中也能找到此類區(qū)域，如東部的河北環(huán)京津貧困帶、海南五指山地區(qū)，中部的羅霄山區(qū)、太行山地區(qū)與鄂豫皖地區(qū)，東北的大興安嶺南麓山區(qū)等。

“堵”是指發(fā)展水平相對(duì)較高的成熟區(qū)域的區(qū)域病，這類區(qū)域的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度趨于穩(wěn)定且在一定的空間范圍內(nèi)處于主宰地位。從區(qū)域內(nèi)部來(lái)看，人口與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的過(guò)度集中已經(jīng)導(dǎo)致了生產(chǎn)生活成本上升、擁堵、公共服務(wù)質(zhì)量下降等一系列集聚不經(jīng)濟(jì)問題，同時(shí)還往往伴隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)趨于老化、環(huán)境趨于惡化等邁向蕭條泥潭的種種特征。從區(qū)域間來(lái)看，這類區(qū)域?qū)τ谥苓叺貐^(qū)具有一定的掌控力，是要素和各類資本的主要輸出地。在四大板塊中，東部地區(qū)整體已經(jīng)進(jìn)入成熟階段，中部（武漢都市圈、長(zhǎng)株潭城市群、中原城市群等）、西部（成渝地區(qū)等）和東北的較發(fā)達(dá)地區(qū)（遼沈、哈長(zhǎng)地區(qū)等）也已經(jīng)進(jìn)入成熟階段。

“老”是指優(yōu)勢(shì)喪盡的老年區(qū)域的區(qū)域病，這類區(qū)域的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)嚴(yán)重衰退，經(jīng)濟(jì)停滯不前甚至倒退。具體而言，其在區(qū)域內(nèi)部表現(xiàn)為支柱產(chǎn)業(yè)落伍且競(jìng)爭(zhēng)力下滑，結(jié)構(gòu)老化且轉(zhuǎn)換乏力，失業(yè)率較高且生活水平逐步下降；區(qū)域間表現(xiàn)為大量的企業(yè)和人口外流。在四大板塊中，老年區(qū)域主要集中在東北地區(qū)，但在東部（淄博、邢臺(tái)、韶關(guān)、徐州等）、中部（岳陽(yáng)、襄陽(yáng)、開封、馬鞍山、景德鎮(zhèn)、大同等）和西部（包頭、石嘴山、克拉瑪依、攀枝花、自貢、遵義、天水等）地區(qū)同樣存在這類區(qū)域。（詳見國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)于2013年3月18日發(fā)布的《全國(guó)老工業(yè)基地調(diào)整改造規(guī)劃（2013—2022）》，該規(guī)劃劃定的老工業(yè)基地包括95個(gè)地級(jí)老工業(yè)城市和25個(gè)直轄市、計(jì)劃單列市、省會(huì)城市的市轄區(qū)。）

根據(jù)上述三類區(qū)域病，我們可以在四大板塊的基礎(chǔ)上劃定出特點(diǎn)更加鮮明、問題更加明確、尺度相對(duì)較小的問題區(qū)域。由于主要病癥與成因大同小異，患有同類區(qū)域病的不同區(qū)域適宜實(shí)施區(qū)域政策。然而，這僅僅是明確了對(duì)各類區(qū)域進(jìn)行政策干預(yù)和規(guī)劃指導(dǎo)的界線，一些細(xì)節(jié)性指導(dǎo)問題依然有待明確。例如，對(duì)于不同窮困地區(qū)而言，由于窮困程度存在差異，雖然政策大方向一致，但其需要的干預(yù)力度是不一樣的。為此，在問題區(qū)域尺度的基礎(chǔ)上，我們還需要進(jìn)一步細(xì)化空間的劃分。

（三）細(xì)分的空間尺度類型

1.城鄉(xiāng)尺度類型。“城鄉(xiāng)關(guān)系”是中國(guó)最基本的空間關(guān)系，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的形成與新中國(guó)成立以來(lái)的發(fā)展戰(zhàn)略息息相關(guān)。具體而言，“城鄉(xiāng)”結(jié)構(gòu)的變化取決于城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。改革開放以前，中央政府根據(jù)當(dāng)時(shí)的現(xiàn)實(shí)條件制定了以實(shí)現(xiàn)國(guó)家工業(yè)化為主的發(fā)展路線，使得城鎮(zhèn)化進(jìn)程并未得到有效推進(jìn)。截至改革開放初期，我國(guó)城鎮(zhèn)化率僅僅為17.24%，（數(shù)據(jù)來(lái)自國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站，下同。）較1949年僅提高了6.6%，而同期的工業(yè)產(chǎn)值已占國(guó)民生產(chǎn)總值的47.7%。中國(guó)的區(qū)域不平等，在大空間尺度上表現(xiàn)為四大板塊之間的發(fā)展分化，在小空間尺度上則反映為板塊內(nèi)部各類問題區(qū)域中以城、鄉(xiāng)為基本單元的分化，具體包括“城城分化”“鄉(xiāng)鄉(xiāng)分化”和“城鄉(xiāng)分化”。這是由中國(guó)特有的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)所決定的。其中，城鄉(xiāng)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展構(gòu)成了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要部分，同時(shí)也是全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、形成新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系和加快農(nóng)村農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的關(guān)鍵舉措。因此，在問題區(qū)域尺度的基礎(chǔ)上，我們進(jìn)一步將空間細(xì)化為城市和鄉(xiāng)村。一方面，二元尺度的空間劃分使得協(xié)調(diào)的對(duì)象更加清晰和具體，容易被分辨和識(shí)別。雖然行政區(qū)劃調(diào)整會(huì)使得部分地區(qū)的城市和鄉(xiāng)村在空間范圍上產(chǎn)生變化，但這種人為的調(diào)整能夠通過(guò)協(xié)商來(lái)對(duì)特定地區(qū)的區(qū)域政策進(jìn)行事前調(diào)整，可以降低事后的負(fù)面影響。另一方面，城鄉(xiāng)的劃分將有效地解決精準(zhǔn)施策的問題。問題區(qū)域尺度決定了區(qū)域政策的大方向，但無(wú)法解決由其內(nèi)部差異引起的在干預(yù)力度上的異質(zhì)性問題，這一問題往往反映在以城和鄉(xiāng)為基礎(chǔ)的差異上。

2.城市群尺度類型。城市群是由一組行政級(jí)別不同、資源稟賦各異、人口規(guī)模不一、經(jīng)濟(jì)水平分化且地理鄰近的城市組成的空間尺度，其內(nèi)部至少有一個(gè)超大型城市或者多個(gè)大型城市作為輻射帶動(dòng)群內(nèi)其他子城市的核心，這些城市彼此之間構(gòu)成了1小時(shí)通勤圈的空間范圍，即都市圈（根據(jù)《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見》，都市圈被定義為“城市群內(nèi)部以超大特大城市或輻射帶動(dòng)功能強(qiáng)的大城市為中心、以1小時(shí)通勤圈為基本范圍的城鎮(zhèn)化空間形態(tài)”。）形態(tài)。相對(duì)于周邊區(qū)域而言，城市群具有較高的一體化特征和經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)作用。改革開放以來(lái)，城鎮(zhèn)化進(jìn)程的有序推進(jìn)為城市群在全國(guó)布局奠定了基礎(chǔ)。事實(shí)上，中國(guó)城市群的出現(xiàn)時(shí)間比這個(gè)概念的提出時(shí)間更早。20世紀(jì)80年代初到90年代末，隨著東部沿海城市的快速崛起，長(zhǎng)江三角洲地區(qū)已經(jīng)初具城市群規(guī)模，隨后在珠三角地區(qū)和京津冀地區(qū)也形成了兩大城市群。（方創(chuàng)琳：《改革開放40年來(lái)中國(guó)城鎮(zhèn)化與城市群取得的重要進(jìn)展與展望》，《經(jīng)濟(jì)地理》2018年第9期。）然而，當(dāng)時(shí)中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的第二階段剛開始進(jìn)行，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)條件和較低的城鎮(zhèn)化率并不滿足提出“城市群”這一概念所需的客觀條件。在這段時(shí)間里，中央政府通過(guò)允許農(nóng)民工進(jìn)城來(lái)促進(jìn)勞動(dòng)力向優(yōu)勢(shì)地區(qū)集聚，實(shí)現(xiàn)了城市數(shù)量增加（主要是中、小城市）和城鎮(zhèn)化率提升。中小城市從1978年的153座增加到1998年的583座，數(shù)量和人口各增加了2.8倍和2.6倍。（王小魯：《中國(guó)城市化路徑與城市規(guī)模的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析》，《經(jīng)濟(jì)研究》2010年第10期。）至此，在前兩個(gè)階段城鎮(zhèn)化進(jìn)程的積累下，中國(guó)進(jìn)入了以城市群為主體的第三階段城鎮(zhèn)化。2006年發(fā)布的國(guó)家“十一五”規(guī)劃首次提出，“要把城市群作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)，逐步形成以沿海及京廣京哈線為縱軸，長(zhǎng)江及隴海線為橫軸，若干城市群為主體，其他城市和小城鎮(zhèn)點(diǎn)狀分布，永久耕地和生態(tài)功能區(qū)相間隔，高效協(xié)調(diào)可持續(xù)的城鎮(zhèn)化空間格局。”（引自《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》。）“城市群”一詞首次出現(xiàn)在“五年規(guī)劃”的綱要中，正式表明中國(guó)的空間格局逐漸進(jìn)入了城市群時(shí)代。城市群幾乎遍布全國(guó)，逐漸在各個(gè)區(qū)域形成了帶動(dòng)能力強(qiáng)、輻射范圍廣的增長(zhǎng)極，為擴(kuò)大內(nèi)需、實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展注入了新活力。

二、新發(fā)展格局對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展空間尺度的要求

在國(guó)際單邊主義不斷抬頭、經(jīng)濟(jì)下行壓力激增以及新冠疫情沖擊等因素的多重影響下，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展面臨著巨大阻力。為此，黨中央審時(shí)度勢(shì)，在2020年7月30日召開的中共中央政治局會(huì)議明確提出，“牢牢把握擴(kuò)大內(nèi)需這個(gè)戰(zhàn)略基點(diǎn)”。這是面對(duì)發(fā)展環(huán)境突變的一次戰(zhàn)略調(diào)整，將“加快形成以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局”，預(yù)示著中國(guó)進(jìn)入新發(fā)展階段。這種戰(zhàn)略調(diào)整無(wú)疑會(huì)促使區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略做出相應(yīng)調(diào)整，同時(shí)也表明新時(shí)代高質(zhì)量的區(qū)域協(xié)調(diào)將迎來(lái)進(jìn)一步的嬗變。新發(fā)展格局要求以擴(kuò)大內(nèi)需為戰(zhàn)略基點(diǎn)，通過(guò)發(fā)揮內(nèi)需潛力來(lái)抵御外部的沖擊，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)健康發(fā)展。可以預(yù)見，在未來(lái)很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展將更加強(qiáng)調(diào)國(guó)內(nèi)大循環(huán)的作用，這對(duì)不同空間尺度間的協(xié)調(diào)提出了新要求。

（一）以板塊間協(xié)調(diào)帶動(dòng)國(guó)內(nèi)區(qū)域一體化發(fā)展

四大板塊間的協(xié)調(diào)是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的方向性指引。促進(jìn)國(guó)內(nèi)區(qū)域一體化，必須在“推動(dòng)西部大開發(fā)形成新格局，推動(dòng)?xùn)|北振興取得新突破，促進(jìn)中部地區(qū)加快崛起，鼓勵(lì)東部地區(qū)加快推進(jìn)現(xiàn)代化”（引自《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》。）的區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略指引下，在“區(qū)域”“省域”“市域”和“縣域”等不同空間尺度的地區(qū)強(qiáng)化分工、聯(lián)系與合作，促進(jìn)要素在國(guó)內(nèi)區(qū)域間充分流動(dòng)，打破區(qū)域間原料大戰(zhàn)與市場(chǎng)封鎖或分割，暢通不同尺度空間單元間的大循環(huán)。使國(guó)內(nèi)不同地域單元成為一個(gè)利益共同體是國(guó)內(nèi)區(qū)域一體化的最終目標(biāo)，為此，需要完善中央與地方各級(jí)政府的區(qū)域治理體系，提高治理能力。

（二）以問題區(qū)域間協(xié)調(diào)釋放內(nèi)需潛力

“窮”“堵”“老”三類問題區(qū)域是發(fā)展不充分在空間上的表現(xiàn)，而發(fā)展不平衡主要體現(xiàn)在問題區(qū)域與發(fā)達(dá)區(qū)域之間的發(fā)展差距上。解決不平衡不充分的區(qū)域發(fā)展問題的核心在于聚焦“窮”“堵”“老”。中央與地方政府在促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展時(shí)聚焦于這三類區(qū)域，一方面可以明確解決區(qū)域發(fā)展不平衡不充分問題的著力點(diǎn)，另一方面還可挖掘出巨大的消費(fèi)與投資潛力，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)良性增長(zhǎng)。“以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體”必須重視這三類區(qū)域的作用。從戰(zhàn)略區(qū)域的角度來(lái)看，中西部地區(qū)的潛力最大，是中國(guó)最大的回旋余地。2020年上半年，在中西部地區(qū)18個(gè)省市自治區(qū)中，河南、湖北、陜西、山西與內(nèi)蒙古等5個(gè)省份的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度為負(fù)；在除港澳臺(tái)外的31個(gè)省市自治區(qū)中，有16個(gè)是正增長(zhǎng)，其中13個(gè)分布在中西部地區(qū)。數(shù)據(jù)表明，在面對(duì)重大沖擊時(shí)，中西部地區(qū)抵御沖擊的能力要強(qiáng)于其他地區(qū)。總體而言，中西部地區(qū)與東北地區(qū)老工業(yè)基地的發(fā)展?jié)摿�較大，新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)該重點(diǎn)布局于中西部地區(qū)與東北地區(qū)老工業(yè)基地。聚焦“窮”“堵”“老”，是從總體上解決國(guó)家發(fā)展不充分問題的關(guān)鍵，也是解決中國(guó)人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間矛盾的重要抓手。

（三）以細(xì)分尺度間協(xié)調(diào)形成鞏固內(nèi)需的增長(zhǎng)極體系

一方面，要促進(jìn)城鄉(xiāng)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，以農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為基礎(chǔ)，通過(guò)強(qiáng)化以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)來(lái)進(jìn)一步釋放農(nóng)業(yè)農(nóng)村的需求；另一方面，需要充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)核心區(qū)域已經(jīng)形成的城市群與都市圈的帶動(dòng)作用，培育覆蓋全國(guó)的增長(zhǎng)極體系。由珠江三角洲城市群、長(zhǎng)江三角洲城市群、京津冀城市群與成渝城市群組成的菱形地區(qū)是中國(guó)目前的經(jīng)濟(jì)重心，這四大城市群和菱形的幾何中心長(zhǎng)江中游城市群是中國(guó)擴(kuò)大內(nèi)需與自主創(chuàng)新的領(lǐng)頭羊。這些核心城市群與都市圈不僅要通過(guò)高質(zhì)量發(fā)展創(chuàng)造新內(nèi)需，而且負(fù)有帶動(dòng)整個(gè)國(guó)家發(fā)展的重任。京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長(zhǎng)三角一體化發(fā)展以及黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展等戰(zhàn)略的實(shí)施，將優(yōu)化已有增長(zhǎng)極并催生新的增長(zhǎng)極。

三、“十四五”時(shí)期中國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略空間尺度框架的構(gòu)想

“十四五”規(guī)劃是中國(guó)全面建成小康社會(huì)和開啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程的第一個(gè)五年規(guī)劃，具有重要意義。順應(yīng)新的時(shí)代要求，中國(guó)應(yīng)當(dāng)在區(qū)域總體發(fā)展戰(zhàn)略和主體功能區(qū)戰(zhàn)略的基本框架下，配套“一帶一路”建設(shè)、京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)和粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的軸帶引領(lǐng)作用，結(jié)合“以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局”的具體要求，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。根據(jù)前文分析，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的有效推進(jìn)需要戰(zhàn)略層面、政策方向把控層面和政策實(shí)施層面的多維支撐。這表明，單純?cè)谝粋�(gè)空間尺度上討論區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展難以實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。為此，“十四五”規(guī)劃有必要構(gòu)建旨在擴(kuò)大內(nèi)需、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)的空間尺度框架，明確不同尺度的空間在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中所發(fā)揮的作用。

（一）以板塊間協(xié)調(diào)構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展的藍(lán)圖性指引

四大板塊的劃分不僅勾勒出了中國(guó)整體發(fā)展“東強(qiáng)西弱”的基本特征，還奠定了實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的主基調(diào)。根據(jù)該基本特征，中央制定了一系列旨在促進(jìn)東、中、西聯(lián)動(dòng)的大政方針，如鼓勵(lì)東部地區(qū)的部分產(chǎn)業(yè)有序地向中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移、積極引導(dǎo)東北老工業(yè)基地的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與重構(gòu)等。“十四五”期間，需要進(jìn)一步健全和強(qiáng)化四大板塊在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中的藍(lán)圖性指引作用，在高質(zhì)量發(fā)展和新發(fā)展格局的要求下推動(dòng)四大板塊發(fā)展。

1.形成西部大開發(fā)新格局。自1999年底實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略以來(lái)，西部地區(qū)實(shí)現(xiàn)了整體發(fā)展水平的較大飛躍，在產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)保護(hù)以及創(chuàng)新水平等方面也取得了長(zhǎng)足進(jìn)步。然而，作為中國(guó)面積最大且自然條件相對(duì)較差的板塊，西部地區(qū)的發(fā)展仍面臨著兩大問題。第一，對(duì)外經(jīng)濟(jì)聯(lián)系水平還有待提高。西部地區(qū)雖然受益于政策傾斜和自身要素成本優(yōu)勢(shì)，承接了部分產(chǎn)業(yè)，但與中、東部地區(qū)的產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)水平仍較低，整體上仍未形成現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系。在西部地區(qū)，由于部分區(qū)域生態(tài)環(huán)境惡劣且生態(tài)修復(fù)能力脆弱，一些高耗能、高耗水、高污染的產(chǎn)業(yè)進(jìn)入難度加大，提高了形成“東中西產(chǎn)業(yè)高度關(guān)聯(lián)、經(jīng)濟(jì)良性循環(huán)”格局的難度。此外，西部沿邊地區(qū)與俄羅斯、蒙古、中亞地區(qū)、南亞和東南亞等地區(qū)在邊境經(jīng)濟(jì)合作、跨境產(chǎn)業(yè)布局、跨境旅游等方面合作潛力巨大，但其目前整體的開放水平較低。第二，西部地區(qū)內(nèi)部發(fā)展分化日趨顯著，主要表現(xiàn)為西南和西北的分化。西南地區(qū)依托長(zhǎng)江黃金水道和成渝城市群等多重有利因素，拉大了與西北地區(qū)在發(fā)展條件、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等方面的差距。因此，推動(dòng)形成西部大開發(fā)新格局需要在三方面著力。一是加快形成現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)布局。以綠色發(fā)展為前提，積極承接中、東部地區(qū)相關(guān)產(chǎn)業(yè)，主動(dòng)布局新興產(chǎn)業(yè)，發(fā)展大數(shù)據(jù)、人工智能等新業(yè)態(tài)；二是推進(jìn)西部沿邊地區(qū)開放發(fā)展。主要以“一帶一路”建設(shè)為基礎(chǔ)，加強(qiáng)西部與沿線國(guó)家地區(qū)的經(jīng)貿(mào)合作，如中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)、瀾滄江—湄公河區(qū)域開放一體化建設(shè)等；三是推動(dòng)西南西北協(xié)調(diào)發(fā)展。主要推動(dòng)成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)，配套關(guān)中平原、寧夏沿黃、蘭西等多個(gè)城市群和西部陸海新通道建設(shè)，在西部地區(qū)形成高質(zhì)量發(fā)展的增長(zhǎng)極體系。

2.推動(dòng)?xùn)|北振興新突破。東北老工業(yè)基地蕭條的原因主要有兩方面。一是其內(nèi)部產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)老化造成創(chuàng)新與增長(zhǎng)乏力；二是外部新興產(chǎn)業(yè)沖擊，如新興資源城市的崛起會(huì)使以資源產(chǎn)業(yè)為主的傳統(tǒng)老工業(yè)基地在市場(chǎng)中喪失競(jìng)爭(zhēng)力。因此，推動(dòng)?xùn)|北振興取得新突破，必須從內(nèi)外部著手。一方面，加快老工業(yè)基地內(nèi)部老化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型或重組。對(duì)于老化時(shí)間不長(zhǎng)且蕭條不嚴(yán)重的地區(qū)可通過(guò)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型來(lái)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，而對(duì)于優(yōu)勢(shì)喪盡且極度蕭條的地區(qū)則需要通過(guò)產(chǎn)業(yè)重組來(lái)恢復(fù)活力；另一方面，對(duì)外擴(kuò)大開放。發(fā)揮東北毗鄰東北亞的地理優(yōu)勢(shì)，主動(dòng)承接或引進(jìn)日本、韓國(guó)的先進(jìn)產(chǎn)業(yè)，將外部的競(jìng)爭(zhēng)轉(zhuǎn)換為合作，通過(guò)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的升級(jí)換代，進(jìn)而擺脫蕭條泥潭。

3.加快中部地區(qū)的崛起。中部地區(qū)作為連接?xùn)|、西部的重要樞紐，對(duì)于國(guó)家區(qū)域戰(zhàn)略實(shí)施具有聯(lián)東帶西的作用。目前，中部地區(qū)已初步形成較為完整的制造業(yè)體系，并成為我國(guó)重要的先進(jìn)制造業(yè)中心，但仍存在一系列問題。首先，存在產(chǎn)業(yè)同構(gòu)、重復(fù)建設(shè)和內(nèi)部惡性競(jìng)爭(zhēng)等現(xiàn)象，產(chǎn)業(yè)布局還需要進(jìn)一步優(yōu)化；其次，開放力度不夠，招商引資局限于東部地區(qū)；最后，中部地區(qū)各省的發(fā)展沒有形成有效的聚合力，如安徽依附于長(zhǎng)三角一體化發(fā)展、江西和湖南依附于珠三角一體化發(fā)展等。因此，加快中部地區(qū)的崛起，一方面要優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，拓寬承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的地理范圍，另一方面則要加快形成中部六省之間一體化發(fā)展機(jī)制。

4.加速東部地區(qū)的現(xiàn)代化進(jìn)程。東部地區(qū)作為中國(guó)現(xiàn)代化發(fā)展的先行區(qū)域，部分區(qū)域已經(jīng)初步走上了高質(zhì)量發(fā)展的軌道，如長(zhǎng)三角地區(qū)和珠三角地區(qū)。然而，東部大城市的過(guò)度集聚問題依然未解決，存在明顯的以擁堵、污染和高房?jī)r(jià)為主要特征的城市病。與此同時(shí)，為了避免產(chǎn)業(yè)調(diào)整造成的經(jīng)濟(jì)利益短期損失，部分地區(qū)有意降低產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移效率，使得產(chǎn)能疏解過(guò)程緩慢。因此，加速東部地區(qū)現(xiàn)代化進(jìn)程，一方面要對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)的非核心功能進(jìn)行有效疏解，帶動(dòng)人口和各類要素的流動(dòng)（京津冀協(xié)同發(fā)展可為緩解大城市病提供經(jīng)驗(yàn)）；另一方面要提高東部地區(qū)產(chǎn)業(yè)升級(jí)換代的效率，盡快轉(zhuǎn)移與現(xiàn)階段發(fā)展不相匹配的產(chǎn)業(yè)。此外，東部地區(qū)還要利用沿海優(yōu)勢(shì)進(jìn)一步全方位開放，以引領(lǐng)全球技術(shù)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展潮流為目標(biāo)，強(qiáng)化國(guó)際交流和規(guī)則對(duì)接，提高國(guó)際影響力。

（二）以問題區(qū)域協(xié)調(diào)把控區(qū)域政策方向

問題區(qū)域的劃分建立在標(biāo)準(zhǔn)區(qū)域劃分的基礎(chǔ)上，可以將其分為“窮”“堵”“老”三種類型，具有相同特征的問題區(qū)域往往處于相似的發(fā)展階段，且問題表現(xiàn)形式類似。因此，每一種類型的區(qū)域都有著明確的政策導(dǎo)向，在不考慮問題區(qū)域內(nèi)部異質(zhì)性的情況下，可以確定適應(yīng)不同區(qū)域病的基本政策方向。首先是“窮”區(qū)域的政策方向。扶持“窮”者的政策應(yīng)落腳于促使其加快從農(nóng)業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)向工業(yè)社會(huì)或服務(wù)業(yè)社會(huì)，最終步入現(xiàn)代化軌道。其次是“堵”區(qū)域的政策方向。扶持“堵”者的政策重點(diǎn)在于促使其通過(guò)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與布局調(diào)整吐故納新，永葆經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力。最后是“老”區(qū)域的政策方向。扶持“老”者的政策應(yīng)傾向于幫助其通過(guò)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型或重構(gòu)，重振昔日雄風(fēng)，最終目標(biāo)是恢復(fù)往日活力和地位。21世紀(jì)初就有學(xué)者呼吁明確問題區(qū)域劃分，（張可云：《區(qū)域大戰(zhàn)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)關(guān)系》，北京：民主與建設(shè)出版社，2001年，第517-518頁(yè)。）但時(shí)至今日我國(guó)還沒有將其提到?jīng)Q策議事日程。“十四五”規(guī)劃綱要應(yīng)該提出一個(gè)問題區(qū)域劃分方案，以明確未來(lái)區(qū)域政策的空間尺度。

（三）以城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)明確精準(zhǔn)施策著力點(diǎn)

城鄉(xiāng)的劃分突出了問題區(qū)域內(nèi)部的異質(zhì)性，在確定區(qū)域政策方向的前提下，進(jìn)一步明確了施策力度、施策范圍以及施策效率的問題，奠定了區(qū)域精準(zhǔn)施策的基礎(chǔ)。首先是施策力度的確定。在同一個(gè)問題區(qū)域內(nèi)部，城鄉(xiāng)的劃分反映了“患病”輕重的差異，具體表現(xiàn)為“城城”“鄉(xiāng)鄉(xiāng)”和“城鄉(xiāng)”之間的差異。這無(wú)疑明確了區(qū)域政策的空間識(shí)別，可以根據(jù)空間的不同類型、問題的嚴(yán)重程度來(lái)確定相應(yīng)的施策力度。其次是施策范圍的確定。通常而言，城和鄉(xiāng)的空間范圍都是固定的。即使部分城、鄉(xiāng)的空間范圍會(huì)隨著地區(qū)的不同發(fā)展階段進(jìn)行調(diào)整，但政府也能相對(duì)容易地確定調(diào)整后的具體范圍。因此，城鄉(xiāng)的劃分使我們能夠確定具體的施策范圍，讓政策工具精準(zhǔn)落地。最后是施策效率的評(píng)估。效率評(píng)估包括事前、事中和事后三個(gè)階段。其中，事前評(píng)估主要說(shuō)明區(qū)域政策的合理性，事中評(píng)估主要是監(jiān)督規(guī)劃與政策的落實(shí)過(guò)程，事后評(píng)價(jià)是對(duì)區(qū)域政策的效應(yīng)和效率的全面評(píng)估。毫無(wú)疑問，城鄉(xiāng)的劃分讓上述三個(gè)階段都能找到具體抓手。

（四）以城市群協(xié)調(diào)促進(jìn)國(guó)內(nèi)大循環(huán)

在“以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)”的新發(fā)展格局中，“國(guó)內(nèi)大循環(huán)”的核心要義就是擴(kuò)大內(nèi)需，即充分依托潛力巨大的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，貫通生產(chǎn)、分配、流通、消費(fèi)各個(gè)環(huán)節(jié)，形成經(jīng)濟(jì)的良性循環(huán)。城市群作為核心空間尺度，其經(jīng)濟(jì)體量在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中占有絕對(duì)重要的地位。目前，城市群的發(fā)展在中國(guó)還未形成較為成熟的均衡態(tài)勢(shì)，沿海地區(qū)的城市群已經(jīng)邁入高質(zhì)量一體化發(fā)展階段，而中西部地區(qū)的一些城市群還不具備較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)作用。由此可見，城市群發(fā)展?jié)摿�巨大，它將成為擴(kuò)大內(nèi)需和促進(jìn)國(guó)內(nèi)大循環(huán)的主要著力點(diǎn)，“十四五”期間有必要確定城市群發(fā)展的規(guī)章制度、布局和協(xié)調(diào)路徑。

1.建立并完善城市群發(fā)展的規(guī)章制度。“城市群”作為國(guó)內(nèi)需求潛力最大的空間尺度，其在管理體系、構(gòu)成城市數(shù)量等方面的具體問題都需要一套科學(xué)規(guī)范的規(guī)章制度來(lái)解決。第一，要明確城市群管理基本制度。城市群是分散在全國(guó)各地的，其往往涉及多個(gè)行政區(qū)的經(jīng)濟(jì)區(qū)域，如何管理和誰(shuí)來(lái)管理是亟待解決的問題。第二，要嚴(yán)格規(guī)范城市“入群”條件。“城市群”是一種高級(jí)別的空間表現(xiàn)形式，這意味著并不是每座城市都可以“組群”。在確定入群城市的時(shí)候，需要遵循市場(chǎng)的一般規(guī)律，結(jié)合城市的人口密度、城鎮(zhèn)化水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等多種指標(biāo)，堅(jiān)決避免某些并不具備相關(guān)條件的城市為了獲取更多“政策紅利”而盲目入群的行為。

2.推動(dòng)和形成城市群發(fā)展的基本格局。以城市群為主要增長(zhǎng)極的空間格局將成為新時(shí)代中國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的基本內(nèi)容。鑒于中國(guó)國(guó)土遼闊且異質(zhì)情況明顯的事實(shí)，我們十分有必要在全域?qū)用媾嘤�多個(gè)適宜各地發(fā)展的增長(zhǎng)極。這些增長(zhǎng)極并不一定需要形成很大范圍的集聚，但一定要科學(xué)地分散至全部國(guó)土空間。從空間范圍角度來(lái)看，城市群就是一個(gè)良好的協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展的空間單元。一方面，任何區(qū)域的城市群都是由當(dāng)?shù)叵鄬?duì)發(fā)達(dá)的城市所構(gòu)成，在集聚程度、要素流動(dòng)效率、研發(fā)水平、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給等方面都有顯著的優(yōu)勢(shì)；另一方面，城市群的輻射范圍有著明確的目標(biāo)指向，即以中心城市為源頭向外圍腹地逐層擴(kuò)散，這相較于以往板塊之間的聯(lián)動(dòng)更具有針對(duì)性和操作性。事實(shí)上，中央在“十三五”期間就提出“優(yōu)化提升東部地區(qū)城市群，培育中西部地區(qū)城市群”（引自《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》。）的發(fā)展方向，但是在規(guī)劃中的城市群基本上分布在中部、東部、西南和東北地區(qū)，而西南的西藏和廣大西北地區(qū)城市群數(shù)量還相對(duì)較少。在“十四五”時(shí)期，城市群的發(fā)展和布局將得到進(jìn)一步改善和優(yōu)化，基本形成“多級(jí)引領(lǐng)，全域擴(kuò)散”的空間格局。

3.構(gòu)建城市群發(fā)展的協(xié)調(diào)路徑。首先是城市群內(nèi)部的協(xié)調(diào)發(fā)展，主要指都市圈與其腹地之間的協(xié)調(diào)發(fā)展。這意味著要將城市群發(fā)展成為要素自由流動(dòng)、產(chǎn)業(yè)分工明確以及市場(chǎng)、交通、治理等全方位一體化的命運(yùn)共同體，讓城市群成為帶動(dòng)能力強(qiáng)、輻射范圍廣的區(qū)域增長(zhǎng)極。其次是城市群之間的協(xié)調(diào)發(fā)展。分散在全國(guó)且發(fā)育良好的城市群通過(guò)四通八達(dá)的交通網(wǎng)絡(luò)連接，形成東西交錯(cuò)、南北通達(dá)的城市群軸帶，帶動(dòng)軸帶經(jīng)濟(jì)發(fā)展。最后，由城市群軸帶在空間形成的網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)帶動(dòng)全國(guó)高質(zhì)量協(xié)調(diào)發(fā)展。概括而言，這三個(gè)步驟可以概括為“點(diǎn)—軸—網(wǎng)”高質(zhì)量協(xié)調(diào)發(fā)展路徑。目前，中國(guó)還處在第一步的階段，經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的長(zhǎng)三角、珠三角地區(qū)已初步走上高質(zhì)量發(fā)展軌道。“十四五”期間，應(yīng)大力推進(jìn)城市群的高質(zhì)量協(xié)調(diào)發(fā)展，力爭(zhēng)走好既能擴(kuò)大內(nèi)需又能支撐高質(zhì)量區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的第一步。

四、結(jié)論

“區(qū)域協(xié)調(diào)”需要解決兩個(gè)主要問題，其一是“在何種空間尺度下進(jìn)行協(xié)調(diào)”，其二是“如何協(xié)調(diào)”。中國(guó)雖然已經(jīng)在四大板塊的基礎(chǔ)上制定了實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的基本框架，但對(duì)于協(xié)調(diào)尺度的要求還未形成較為統(tǒng)一的意見，這也是改革開放40多年來(lái)區(qū)域發(fā)展分化現(xiàn)象依舊突出的原因之一。為此，本文較全面地分析了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的尺度要求。首先，歸納了中國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展尺度的類型，由大到小分別為板塊尺度類型、問題區(qū)域尺度類型和以城鄉(xiāng)或城市群為主的細(xì)分尺度類型；其次，在雙循環(huán)新格局下探討了上述不同尺度的作用；最后，對(duì)“十四五”時(shí)期中國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略空間尺度的構(gòu)建進(jìn)行展望，按照由大到小的空間尺度提出了以“板塊間協(xié)調(diào)構(gòu)筑藍(lán)圖性指引，問題區(qū)域協(xié)調(diào)把控政策方向，城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)保障精準(zhǔn)施策，城市群協(xié)調(diào)促進(jìn)國(guó)內(nèi)大循環(huán)”為主要內(nèi)容的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展多尺度綜合框架。

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的根本目的是形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)全國(guó)的一體化發(fā)展。支撐該目標(biāo)的尺度基礎(chǔ)不能僅僅是單一的空間尺度，我們需要在總結(jié)歸納出一般性特征的基礎(chǔ)上對(duì)空間進(jìn)行合理分解，完善對(duì)問題區(qū)域和標(biāo)準(zhǔn)區(qū)域的劃分，形成多維尺度協(xié)同支撐的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展格局。本文在此方面只進(jìn)行了初步的方向性探討，具體空間尺度劃分方案需要進(jìn)一步研究。

作者：張可云，男，中國(guó)人民大學(xué)應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)院區(qū)域與城市經(jīng)濟(jì)研究所教授，中國(guó)人民大學(xué)書報(bào)資料中心主任，中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)50人論壇成員